Марина Ярошевич
Закордонні українці та питання подвійного громадянства
Кожен третій українець мешкає на постійній чи тимчасовій основі закордоном. Упорядкувати стосунки між державою Україна та українцями, які живуть за її межами, потрібно, перш за все, в інтересах самої держави, яка від своїх представників закордоном отримує політичний, економічний, інформаційний і соціальний зиск.

1
Чому ця тема важлива?
Чисельні трагедії та катаклізми, в епіцентрі яких опинялась територія сучасної України ще з середини ХІХ і протягом всього ХХ століття зумовили досить високу інтенсивність еміграції населення країни. Рятуючись від війни, голоду, економічної скрути, епідемій, пересічні українці, а також переслідувані радянською владою патріотично налаштовані верстви, включно з інтелігенцією і релігійними діячами переїжджали не тільки до сусідніх держав, але за океан, у «вільний світ» - США, Канаду, Австралію, Аргентину, Бразилію, Парагвай, Нову Зеландію.
Три хвилі міграції українців
трудова міграція 1885-1916,
трудова і політична 1919-1937,
політична 1943-1945)
Відновлення незалежності України
1991
Міграційний потік вперше змінив напрямок, створивши умови для повернення всіх поколінь тих, хто раніше примусово покинув Україну. Проте, позитивна тенденція утримувалась лише три роки, до 1993 р., коли чисельність населення встановила абсолютний рекорд і досягла 52 млн 244,1 тис
Економічна криза
перехідного періоду
1993-2007
Кількість населення знову скорочувалась внаслідок четвертої хвилі «заробітчан», що тепер почали масово виїжджати до Росії та країн Західної Європи й Америки, а також високої смертності та низької народжуваності населення.
Світова економічна криза
2007-2009
Прагнучи скоротити витрати, заможні європейці припиняли будівництво, звільняли хатніх робітників або принаймні були більш схильні брати для виконання цих традиційних для нелегальних заробітчан робіт своїх співгромадян на цілком легальних засадах. Без офіційних документів, а отже і соціального захисту, а також засобів для існування, дехто з українців почав повертатись.
Агресія РФ та окупація Криму й ряду східних районів України
2014
Розпочався новий виток відтоку населення, зумовлений різким погіршенням безпекової ситуації і поглибленням проблем економічного характеру. Цього разу основними напрямками еміграції стали сусідні Росія, Польща, Чехія.
Таким чином, згідно даних Державної служби статистики України станом на ІІ квартал 2019 р. чисельність населення України ледве перевищує 42 млн осіб, в той час як статистика Світового Конґресу Українців – найвищої надбудови українських організацій у діаспорі – свідчить про понад 20 млн. закордонних українців та трудових мігрантів. Ці дві цифри наближаються до 65 млн українців по всьому світу, про яких згадав Президент В.Зеленський у своєму інавгураційному виступі з трибуни Верховної Ради України 20 травня 2019 р. Причому в Україні, як видно зі статистики, проживає лише дві третини від всіх українців, в той час як кожен третій українець мешкає на постійній чи тимчасовій основі закордоном.
Наведений стан справ обумовлює нагальність законодавчого врегулювання відносин між державою Україна та українцями, які живуть за її межами, що має бути безумовним пріоритетом Верховної Ради ІХ скликання. Зокрема, варто наголосити, що упорядкувати ці стосунки потрібно не тільки задля українців, інтереси яких держава покликана представляти і захищати, а в першу чергу в інтересах самої держави, яка від своїх представників закордоном отримує політичний, економічний, інформаційний і соціальний зиск.
2
Терміни і поняття
Для окреслення повного спектра проблематики, пов'язаної з проживанням українців закордоном, дамо визначення декільком термінам.

Згідно з чинним законодавством, «закордонний українець — це особа, яка є громадянином іншої держави або особою без громадянства, а також має українське етнічне походження або є походженням з України». Це визначення дещо ширше за термін «діаспора», який стосується лише тих закордонних українців, які мешкають поза межами українських етнічних територій.

Водночас, існує величезна кількість громадян України, що мешкають закордоном на постійній основі, проте зберігають свій український паспорт. Є також українці, що переїжджають закордон тимчасово. Найбільшу чисельність даної групи становлять т.зв. «зовнішні трудові мігранти» або, як їх називають, «заробітчани». Проте, цей термін також є дещо звуженим, адже стосується здебільшого некваліфікованих робітників, в той час як українці у світі відомі своїм високим рівнем освіти і дуже часто виїжджають закордон за спеціальними програмами для висококваліфікованих працівників.

Окремо можна говорити про категорію студентів або змішаних шлюбів (подружніх пар, де одна особа є українцем), - субкатегорії, які ми будемо розглядати в загальному контексті лише дотично.

Для розрізнення двох найбільших категорій ми будем вживати терміни «закордонні українці» (особи, що не мають українського громадянства) і «українці за кордоном» (українські громадяни). Такий розподіл зумовлений не тільки різним статусом, але і відмінними потребами, а відповідно необхідністю вироблення різних підходів до їх задоволення.
3
Сучасний стан справ
Закордонні українці самовіддано, потужно і професійно допомагали державі
Традиційно Українська держава зводила свої відносини із закордонними українцями до задоволення їх «національно-культурних і мовних потреб». При цьому матеріально-технічних засобів для проведення системної роботи завжди бракувало, тому, наприклад, дитячі суботні чи недільні школи закордоном часто створювались за кошти благодійників при церквах з використанням навчальних матеріалів, розроблених педагогами-волонтерами.

Ситуація почала змінюватися наприкінці 2013 – початку 2014 року, коли Україна постала перед новими викликами і загрозами. За кордоном почалась масова і стихійна мобілізація українських організацій і створення нових осередків. На потреби постраждалих на Майдані, а згодом і на Сході почала збиратись благодійна допомога і кошти; в Україну добровільно повернулись чи переїхали на запрошення влади представники української діаспори для налагодження процесів в суспільно-політичному та економічному секторах за західним зразком тощо. Закордонні українці самовіддано, потужно і професійно допомагали державі.

Реакція держави, попри це, виявилась, м'яко кажучи, не дуже швидкою, пропорційною та співмірною зусиллям українських громад по світу. Безумовно взнаки дались «бюджетні діри», пов'язані з колосальними витратами на відбиття російської агресії, але налагодження взаємодії не завжди передбачало фінансовий тягар, тому автоматично заплющувати очі на всі прогалини державної політики до і під час перших років російської агресії проти України теж не можна.
Основні проблеми полягають у невизнанні Україною множинного громадянства, відсутності двосторонніх договорів між Україною і третіми державами
Із позитивного, Урядом України у червні 2017 року прийнято рішення про створення державної установи «Український інститут», а у травні 2018 року схвалено Державну програму співпраці із закордонними українцями на період до 2020 року Пріоритетом на найближчі роки є протидія антиукраїнській пропаганді та утвердження позитивного іміджу України у світі; задоволення науково-освітніх і культурних потреб закордонних українців; сприяння збереженню культурної спадщини та розвитку української мови; поглиблення співпраці із закордонними українцями у сфері національно-патріотичного виховання. Визначені завдання планується здійснити шляхом надання фінансової підтримки громадам діаспори (коштом державного і місцевих бюджетів України) для випуску ними періодичних видань, підготовки та трансляції теле- та радіопрограм, підтримання інтернет-ресурсів, розміщення публікацій з української тематики в закордонних ЗМІ, проведення та участь у міжнародних культурних фестивалях, а також у форумах і конференціях за участю закордонних українців.

Однак поза увагою чинних офіційних документів залишається захист інтересів українських трудових мігрантів, чисельність яких останні 5 років невпинно зростає. Основні проблеми полягають у невизнанні Україною множинного громадянства, відсутності двосторонніх договорів між Україною і третіми державами щодо надання громадянам власних країн взаємного соціального захисту, відсутність сприятливих умов чи дієвих програм з реінтеграції тих, хто вже повернувся чи тільки над цим розмірковує.

Разом з тим, саме українці за кордоном як категорія є одними з найбільших інвесторів в економіку України. Лише за 2018 рік сума приватних закордонних переказів сягнула майже 11 млрд дол. США, що склало 13,8% ВВП України.

4
Стратегічне бачення
Питання закордонного українства традиційно згадується в офіційних документах стратегічного характеру. У Конституції України та Законі України «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики» акцент робиться на задоволенні національно-культурних і мовних потреб українців, які проживають за межами держави. Перелік та способи задоволення цих потреб розширюються у Національній концепції співпраці із закордонними українцями (Указ Президента 2006 року).

Закон України «Про закордонних українців»
Основні засади співпраці з українською діаспорою визначаються застарілим (прийнятим у 2004 році, зі змінами 2012 року) Законом України «Про закордонних українців». Ним передбачається, що для користування передбаченими законом правами, свободами і обов'язками закордонні українці мають набути відповідного статусу. Рішення про надання такого статусу надається Національною комісією з питань закордонних українців. Інформації про те, скільки посвідчень закордонних українців було видано, у вільному доступі немає, проте, відповідно до запитів громадської організації «Європа без бар'єрів» на адресу МЗС з 2006 по кінець 2018 року цей статус отримали лише 10 322 іноземців та осіб без громадянства. Для порівняння, покращений аналог посвідчення закордонного українця «карту поляка» з 2008 по 2017 рік отримали понад 100 тисяч українців і близько 120 тисяч білорусів.
Стратегія сталого розвитку «Україна – 2020»
У Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» (Указ Президента 2015 рік), та Концепції популяризації України у світі та просування інтересів України у світовому інформаційному просторі (розпорядження КМУ 2016 рік), фокус робиться на сталій комунікації з українською діаспорою, використанні її потенціалу для популяризації України й українців, просуванні їх інтересів у світі.

Доктрина інформаційної безпеки України
Доктрина інформаційної безпеки України (2017 рік) також виокремлює роль діаспори у забезпеченні сталої комунікаційної стратегії України з представниками закордонного бізнесу, експертних кіл, широкої громадськості, а також сприянні просуванню позитивного іміджу України.

Таким чином, за останні роки держава перейшла до більш активної взаємодії з власним народом за її межами, почавши використовувати його потенціал у просуванні національних інтересів на зовнішньополітичній арені та надолужувати у системній вибудові стосунків та підтримці українців, де б за кордоном вони не жили.

Проте, попри намагання Української держави залучити діаспору у розбудову власного іміджу в країнах її проживання, питання другої важливої для нас категорії – українців за кордоном, зокрема трудових мігрантів, не знайшло відображення у стратегічних документах
5
Що робилося ВРУ
Закон України «Про зовнішню трудову міграцію» (2015 рік) вперше визначив правові та організаційні засади державного регулювання зовнішньої трудової міграції
ВРУ VIII скликання радше надолужувала розв'язання юридичних питань у зв'язку з вимогами введення безвізового режиму, аніж самостійно, без зовнішнього стимулу могла дати відповідь на питання щодо оптимальної стратегії розвитку стосунків на рівні держава-громадянин за межами її кордонів.

Закон України «Про зовнішню трудову міграцію» (2015 рік) вперше визначив правові та організаційні засади державного регулювання зовнішньої трудової міграції та соціального захисту громадян України за кордоном і членів їхніх сімей, закріпивши право на: належні умови праці та соціальний захист; освіту та підтвердження результатів неформального професійного навчання; державні гарантії щодо консульського сприяння; діяльність в Україні утворених за кордоном громадських об'єднань; сприяння задоволенню національно-культурних, освітніх, духовних і мовних потреб; забезпечення інформацією; реінтеграцію в суспільство; відшкодування шкоди, заподіяної під час трудової діяльності в державі перебування.

Виважений і прагматичний, на перший погляд, цей закон на практиці є лише рамковим, а тому суто декларативним, адже він не встановлює покарання за невиконання державою своїх обов'язків, не передбачає фінансування на задекларовану всебічну підтримку працюючих за кордоном українців. Під тиском громадськості мова про вдосконалення цього закону зайшла вже через рік після його прийняття. Проте, три законопроекти, зареєстровані ВРУ у 2019 році щодо внесення змін до закону про зовнішню трудову міграцію, пропонують сумнівні шляхи покращення ситуації.

Зокрема, норми внесеного законопроекту 10153, виглядають недостатньо продуманими.

По-перше, фінансуватися новостворений центральний орган виконавчої влади у сфері зовнішньої трудової міграції має не коштом державного бюджету, а через Фонд добробуту українських мігрантів, який, в свою чергу, має наповнюватись коштом членських внесків самих мігрантів та благодійних внесків підприємств, установ та організацій. Тобто працівники, всупереч принципу уникнення подвійного оподаткування, на додаток до сплати соціальних внесків в країнах працевлаштування, мають також платити внески в Україні для реалізації державної політики. Якщо вони сплачуватимуть ці внески лише раз в Україні, значить за кордоном працюватимуть нелегально, з чим українська держава покликана боротись.

По-друге, для фінансового наповнення і ЦОВВ, і Фонду держава має бути зацікавлена у якомога більшій кількості і розмірі внесків, таким чином напряму заохочуючи еміграцію власного населення. Водночас, одним з основних напрямків їх роботи має бути забезпечення успішної реінтеграції. Але складно уявити, як можна дбати про виїзд і повернення громадян одночасно.

По-третє, причиною виїзду трудових мігрантів закордон є невдала політика працевлаштування населення всередині країни (відсутність достатньої кількості робочих місць, гідної оплати праці, належних умов праці тощо), тому навряд чи мігранти, приймаючи рішення про пошук кращих можливостей назовні, звертатимуться до посередництва держави (причому оплачуючи ці послуги з власної кишені), яка вже довела свою неспроможність розв'язати питання працевлаштування у своїх межах.

Тому передбачена законопроектом стратегія на «перебрання» державою на себе функції агенцій з працевлаштування, страхових фондів та нотаріальних фірм є хибною.


Законопроект 10272
Законопроект 10272 має відмінну мету. Його завдання – подолати та упередити негативні наслідки масової трудової міграції українців за кордон та подолати кризу із нестачею працівників в Україні шляхом унормування роботи компаній, що здійснюють працевлаштування українців за кордоном, лібералізації процедур та правил працевлаштування в Україні іноземних громадян та осіб без громадянства. Натомість, законопроект здебільшого зводиться до можливості заміщення висококваліфікованих емігрантів-українців на іммігрантів-іноземців.

Законопроект 10383
Законопроект 10383 має на меті вдосконалення захисту державою прав зовнішніх трудових мігрантів, а саме уточнення повноважень та відповідальності органів влади й конкретних обов'язків держави щодо такого захисту. Завдяки створенню нового ЦОВ має посилитись захист прав зовнішніх трудових мігрантів, зокрема в сфері освіти, пенсійного забезпечення та оподаткування. Корисний по своїй суті, законопроект не є достатньо пропрацьований.

На фоні цих законодавчих ініціатив, законопроекти про (множинне) громадянство жили у Раді VIII скликання «своїм життям». Загалом у 2014-2019 роки. було внесено більше десятка законопроектів, основні нововведення яких можна підсумувати наступним чином:
спрощення порядку прийняття до громадянства України осіб, які захищали суверенітет, територіальну цілісність і незалежність України та брали безпосередню участь в антитерористичній операції чи воєнний діях
законодавче вдосконалення механізму припинення громадянства України та запобігання випадкам подвійного громадянства для осіб, які віднесені Законом України «Про запобігання корупції» до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
кримінальна відповідальність за неподання або несвоєчасне подання повнолітнім громадянином України, який добровільно набув іноземне громадянство (підданство), письмової заяви та копії іноземного паспорта.
створення механізмів звільнення із займаних посад та притягнення до відповідальності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, які мають громадянство (підданство) інших країн, а також легалізації біпатризму для громадян, які не займають такі посади.
вдосконалює механізм припинення громадянства України та запобігає випадкам подвійного громадянства для осіб, які віднесені Законом України «Про запобігання корупції» до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
законодавче закріплення неприпустимості подвійного та множинного громадянства; встановлення обов'язку громадянина повідомляти відповідні органи державної влади про отримання громадянства іншої держави та повернення паспорта іноземної держави до уповноважених органів цієї держави; введення адміністративної відповідальності за порушення обов'язку громадянина України щодо повідомлення про набуття громадянства (підданства) іншої держави або громадянств (підданств) інших держав
Як бачимо, за винятком одного альтернативного законопроекту, що узаконює біпатризм для звичайних громадян, та ще одного, який спрощує отримання громадянства захисниками територіальної цілісності України, всі інші законодавчі ініціативи передбачають неприпустимість подвійного (множинного) громадянства та введення низки покарань за недотримання норм законів у цій сфері. Такий підхід, безумовно, погіршує становище українців за кордоном, не даючи права реалізувати набуті в іноземній державі права (і обов'язки), пов'язані з можливим набуттям громадянства.
5
Основні проблеми та ризики
Непродумана і несистемна державна політика стосовно українців за межами України породжує ряд проблем і пов'язаних з ними ризиків:
посвідчення закордонного українця не дає представникам діаспори відчутних привілеїв, тому не є дієвим інструментом вибудовування стосунків. Мізерне число виданих посвідчень сигналізує одночасно про декілька проблем: забюрократизованість та повільність процедури, незначні пільги, які надає наявність статусу закордонного українця та брак популяризації цього механізму як такого, а відповідно, і штучне заниження попиту, що відбирає стимули для його вдосконалення. Справедливості заради треба відмітити, що на сайті МЗС міститься президентський законопроект від 20 травня 2019 року «Про внесення змін до Закону України «Про закордонних українців», але запропоновані в ньому зміни є абсолютно несуттєвими, а тому не здатні хоч якось відчутно покращити ситуацію.
зовнішні трудові мігранти і досі фактично ніяк не захищені державою, а пропозиції щодо удосконалення законодавства в цій галузі не відповідають інтересам працівників закордоном;
питання узаконення подвійного (множинного) громадянства вважається, згідно поданих законопроектів, шкідливим і небезпечним. Така позиція віддаляє, а не наближає Україну до найкращих світових, а зокрема також європейських, практик. Угорщина, Бельгія, Фінляндія, Греція, Ісландія, Ірландія, Італія, Кіпр, Латвія, Швеція, Велика Британія, Канада та Бразилія – ось далеко неповний перелік держав, де біпатризм є законодавчо визнаний і дозволений.
Відсутність конституційно закріпленої можливості українцям володіти паспортом принаймні однієї іноземної держави, не можна розцінювати як заборону подвійного (множинного) громадянства
Для повноти картини варто зауважити, що відсутність конституційно закріпленої можливості українцям володіти паспортом принаймні однієї іноземної держави, не можна розцінювати як заборону подвійного (множинного) громадянства. Це правова колізія, яка існує тому, що втрата громадянства України відбувається не автоматично з набуттям громадянства іншої держави, а виключно з дня видачі Указу Президента України про припинення громадянства щодо певної особи. Таким чином, навіть якщо громадянин України набув громадянство іншої держави або держав, то не позбавляється при цьому українського громадянства, і в правових відносинах з Україною надалі визнається лише громадянином України.

Охочих добровільно позбутись громадянства небагато, а оскільки статистика щодо кількості осіб з подвійним (множинним) громадянством в Україні не збирається, такий стан справ штовхає все більшу кількість людей у правову сіру зону. Органи державної влади, звичайно, можуть звернутися з запитом щодо правового статусу власних громадян до інших держав, однак у більшості випадків ці дані не надаються так як мають персональний характер. До того ж, окремі запити не можуть розв'язати проблему на системному рівні.

Таким чином, відсутність механізмів підзвітності і контролю створюють загрозу національній безпеці України в рази більшу, ніж сам факт набуття українцями додаткового іноземного громадянства. Особливо це стосується випадків зарахування біпатридів (трипатридів) на державну службу і володіння ними доступу до державної таємниці.

6
Рекомендації
1
У зв'язку з триваючою російською агресією з одного боку, і зближенням з Євросоюзом з іншого, Україна має нагальну необхідність переглянути, уніфікувати і вдосконалити власну політику щодо українців, які народились або тимчасово чи постійно проживають за кордоном.
2
Для тих, хто народився за кордоном і до повнолітнього віку не мав українського громадянства, але може довести своє українське етнічне походження або походження з України, потрібно створити спрощені умови для набуття українського громадянства. Звісно, у випадках коли закордонні українці залишаються резидентами іноземних держав, потрібно не тільки обмежити їх право обіймати посади на державній службі, але і голосувати. Визначати долю держави мають лише повнолітні особи, які принаймні протягом п'яти років проживають в Україні безперервно на легальних підставах. Але якщо мова йде про реалізацію закордонними українцями права на проживання в Україні з метою навчання, волонтерства чи працевлаштування у будь-якій сфері, крім державної служби, таке право має бути державою не тільки надано, але і всіляко заохочувано.
3
З іншого боку, коли мова йде про трудових мігрантів, для яких українське громадянство є первинним, їх основним інтересом є узаконення реалізації своїх суб'єктивних прав на отримання подвійного (множинного) громадянства. При цьому небезпека з уникненням від оподаткування, військової служби або адміністративної чи кримінальної відповідальності майже нульова, адже держава Україна може продовжувати визнавати на своїй території лише українське громадянство. Відповідно, якщо громадянин України порушив закон України, то і має відповідати перед українським законом. Якщо порушив закон за кордоном, то правові дії має вчиняти відповідна іноземна держава, на території якої закон було порушено.
4
Принаймні пасивний дозвіл України на отримання українцями за кордоном подвійного (множинного) громадянства спонукатиме українців інтенсивніше інвестувати в економіку України, яка вже котрий рік поспіль намагається вийти з «тіні»; додасть впевненості і правової захищеності даним особам і створить передумови для їх реінтеграції з метою започаткування власної підприємницької діяльності. Переваги від такої політики здатні в рази перекрити будь-які стимули і примуси в рамках існуючої і пропонованої державної політики захисту трудових мігрантів.
5
Наостанок зазначимо наступне. Мають рацію ті, хто вбачають небезпеку в одночасному громадянстві України та країни-агресора (в даному випадку Росії), але є ряд держав, які заборонили комбінацію власного громадянства з російським, навіть не перебуваючи з нею у стані війни. Можна навіть піти на крок далі і з метою виключення будь-яких можливих майбутніх спроб федералізації України заборонити подвійне громадянство з усіма сусідніми державами до повного відновлення територіальної цілісності і суверенітету України.