Микола КаПІТОНЕНКО
Відносини України з США
Визначення базових параметрів, стратегічного бачення та основних цілей розвитку відносин зі США належить до ключових завдань української зовнішньої політики. Сьогодні США мають унікальне становище в міжнародній системі, яке зберігатиметься і в середньостроковій перспективі.

1
Чому ця тема важлива?
Яку б стратегію розвитку та зовнішньої політики не обрала Україна, фактор США гратиме важливу роль для її реалізації
Значення відносин із США для України обумовлюється вагою та впливом Сполучених Штатів в міжнародній політиці загалом та міжнародних організаціях і багатосторонніх інституціях зокрема, їхньою ключовою роллю у збереженні режиму антиросійських санкцій, а також суттєвою допомогою – дипломатичною, політичною, фінансовою та у сфері безпеки – яку США надають Україні.

Визначення базових параметрів, стратегічного бачення та основних цілей розвитку відносин зі США належить до ключових завдань української зовнішньої політики. Нині США мають унікальне становище в міжнародній системі, яке зберігатиметься і в середньостроковій перспективі. Американські гарантії безпеки – чи то індивідуальні, чи то в форматі НАТО – могли б бути найбільш оптимальним шляхом зменшення ризиків у сфері національної безпеки України. Американські дипломатичні і лобістські ресурси гратимуть критично важливу роль для спроб України вийти з «сірої зони безпеки» в Європі.

Поглиблення відносин із США, навіть без отримання від них гарантій безпеки, здатне посилювати переговорні позиції України у відносинах із майже усіма іншими партнерами. США здатні употужнювати потенціал України до опору будь-яким формам російської агресії. Доступ до американського ринку, інвестицій та технологій – важливий фактор економічного розвитку України.

Яку б стратегію розвитку та зовнішньої політики не обрала Україна, фактор США гратиме важливу роль для її реалізації. Саме тому, незалежно від політичних вподобань українських президентів, за кожної із адміністрацій відносини із Вашингтоном належали до кола найвищих пріоритетів.

В реаліях сьогоднішнього світу, коли руйнуються міжнародні інститути та зростають ризики дестабілізації, потреба у довгостроковій стратегії відносин із США стає ще більш нагальною. Україна опинилась у складних геополітичних умовах, а загрози її національній безпеці зросли. Відносини із ключовими центрами сили в таких умовах мають бути не результатом імпровізації, але втіленням цілісної стратегії та спільної діяльності всіх державних інституцій.

2
Сучасний стан справ
Українсько-американські відносини протягом останніх п'яти років за змістом порядку денного суттєво відставали від офіційної риторики. Двостороння Хартія про стратегічне партнерство від 2008 року та діяльність американсько-української Комісії стратегічного партнерства надають формальні підстави для того, щоб вважати ці двосторонні відносини стратегічним партнерством. Водночас, на Україну не розповсюджуються американські гарантії безпеки, у неї немає статусу Основного союзника поза НАТО, а обсяги американської допомоги хоч і зросли вдвічі за останні п'ять років, але залишаються незначними в порівнянні із, приміром, тими, що отримують Афганістан, Ефіопія, Ірак чи Південний Судан. Не надто позитивною є і хронологія зустрічей на найвищому рівні: востаннє Президент США був в Україні ще у 2008 році.

На противагу цьому, парламентська співпраця протягом останніх п'яти років була доволі активною: у Верховній Раді функціонує депутатська група з міжпарламентських зв'язків з США, до складу якої входять 145 народних депутатів України; а український кокус є одним із найбільших подібних об'єднань у Конгресі США.
За сприяння американських конгресменів приймалися рішення про надання щорічної фінансової допомоги Україні, схвалено законопроект про спорудження Меморіалу жертв Голодомору 1932-1933 років, вилучено Україну з переліку держав, на які розповсюджується дія поправки Джексона-Веніка. З 2014 року десятки американських конгресменів побували із візитами в Україні, а Конгресом було схвалено більше десятка законів та резолюцій на підтримку України.
Є ознаки того, що сприйняття України у Вашингтоні будується крізь призму інших пріоритетів, наприклад, відносин із Росією чи регіональної політики у Східній Європі
Втім, навіть якщо це так, то агресивні кроки Росії поставили Україну у центр уваги великої стратегії США, а українське питання – в тому числі і через особливості внутрішньополітичного процесу в США після приходу до влади Дональда Трампа – перебуває у фокусі діяльності Конгресу.

Водночас взаємозалежність та партнерство у відносинах між Україною та США обумовлені більшою мірою політичними, безпековими та стратегічними, аніж економічними чинниками. Україна залишається на периферії американських торговельних інтересів, хоча потенціал розвитку двосторонньої торгівлі є доволі значним.
Загальний обсяг торгівлі між Україною та США у 2018 році склав 3,8 млрд. доларів США із від'ємним для України сальдо у 1,1 млрд. доларів США. Україна наразі знаходиться на 67 місці у списку найбільших торгівельних партнерів США. У свою чергу, США є четвертим найбільшим торгівельним партнером України.

Основними статтями американського імпорту в Україну є мінеральні добрива, автомобілі, літаки та устаткування. До США Україна здебільшого експортує залізо, чавун, труби, продукцію електромашинобудування.

У 2014 році загальний товарообіг між Україною та США складав 2,2 млрд. доларів США, що було на 750 млн. доларів менше, ніж у 2013 році. Протягом останніх п'яти років двостороння торгівля суттєво зросла. Прямі інвестиції США в Україну склали майже 400 млн. доларів у 2017 році – на 16% менше у порівнянні із попереднім роком.
США виступають важливим партнером у сфері безпеки та надають Україні значні обсяги фінансової та безпекової допомоги. У 2017 році загальний обсяг такої допомоги наблизився до 510 млн. доларів США – удвічі більше, ніж було у 2013 році. Поки триває російська агресія проти України, акцент американської допомоги зміщено в бік безпеки.

В березні 2018 року Держаний департамент схвалив продаж Україні ПТРК Javelin сукупною вартістю 47 млн. доларів. У грудні 2017 року також було санкціоноване постачання в Україну снайперських гвинтівок та супутнього обладнання на 41,5 млн. доларів. Загальний обсяг експорту американської зброї у 2017 році склав біля 42 млрд. доларів.

Надзвичайно важливою для України залишається позиція США щодо невизнання анексії Криму, відображена у так званій Кримській декларації. У березні 2019 року Палата представників схвалила Законопроект про невизнання суверенітету над Кримом.

Ключовими питаннями порядку денного двосторонніх відносин, в тому числі на рівні парламентів, протягом останніх п'яти років були:

співпраця з питань геополітики та політики безпеки;
підтримка інституційних та антикорупційних реформ в Україні;
співробітництво з питань економічного розвитку та міжнародної фінансової допомоги;
гуманітарна співпраця;
енергетична безпека в Європі;
постачання в Україну американського озброєння;
підтримка Сполученими Штатами прагнення України вступити в НАТО.
Є висока ймовірність того, що ці питання залишатимуться у фокусі уваги і протягом наступних п'яти років; а активність міжпарламентських зв'язків перебуватиме на такому ж високому рівні.
3
Стратегічне бачення
З низки причин, описаних вище, відносини зі США мають особливе значення для України. Їх важливість надалі зростає внаслідок російської агресії та поглиблення кризи міжнародного порядку. Українські офіційні особи часто використовують стосовно США термін «стратегічний партнер» - він доволі точно описує стратегічне бачення відносин з українського боку.

Для Сполучених Штатів Україна є важливим регіональним партнером, що впливає на реалізацію ряду стратегічних інтересів, зокрема, пов'язаних із зміцненням режиму нерозповсюдження ядерної зброї, поширенням та зміцнення демократії й геополітичним впливом в регіоні Східної Європи.
Конституція України
У Конституції України закріплено стратегічний курс на вступ до НАТО, що надає додаткової ваги відносинам із США. Стаття 11 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» до основних засад зовнішньої політики відносить цілий ряд положень, включно із поглибленням співпраці з НАТО з метою набуття членства, зміцнення ролі міжнародного права, залучення іноземних інвестицій та технологій, інтеграцію економіки України у світову економічну систему, реалізація яких неможлива без конструктивного співробітництва зі США.
Стратегія національної безпеки України
Чинна редакція Стратегії національної безпеки України містить положення про те, що «…на глобальному рівні Україна розглядає поглиблення стратегічного партнерства зі Сполученими Штатами Америки як гарантом міжнародної безпеки на євроатлантичному просторі на основі Хартії Україна-США про стратегічне партнерство від 19 грудня 2008 року як головний зовнішньополітичний пріоритет». Це можна розуміти як прагнення України в перспективі отримати американські гарантії безпеки – завдання доволі складне в поточних умовах, але таке, що в цілому відповідає історичним тенденціям американської зовнішньої політики. Можливо, саме цю задачу варто поставити в центр парламентської діяльності у сфері українсько-американських відносин.
Хартія Україна - США
Хартія Україна - США про стратегічне партнерство від 2008 року фіксує статус обох держав як стратегічних партнерів, ставить за мету поглиблення цього партнерства, а також наголошує на спільних цінностях та інтересах. Документ приймався в інших геополітичних умовах, але положення, які він містить – зокрема щодо захисту територіальної цілісності та суверенітету, поширення демократії, важливість гарантій безпеки, наданих Будапештським меморандумом – залишаються актуальними і сьогодні.
Меморандум про двосторонню співпрацю між Конгресом США і Верховною Радою України
У 2017 році було підписано Меморандум про двосторонню співпрацю між Конгресом США і Верховною Радою України, який змінив у якості основи міжпарламентської співпраці Меморандум 1999 року. В документі йдеться про сфери міжпарламентського діалогу: міжнародна політика, безпека, торгівля, промисловість, інновації, інфраструктура, космічний простір, охорона здоров'я, сільське господарство, природні ресурси та ін.; а також підкреслено роль України у стримуванні російської агресії.
Закони та резолюції Конгресу США на підтримку України
Конгрес США прийняв низку законів та резолюцій на підтримку України, в тому числі Закон «Про підтримку суверенітету, територіальної цілісності, демократії та економічної стабільності в Україні», Закон «Про підтримку української свободи», Закон «Про протидію противникам Америки через санкції» та ін. Верховна Рада, в свою чергу, схвалила ряд постанов-звернень до Конгресу США.
4
Що робилося ВРУ
Механізм парламентських звернень до міжнародної спільноти, зокрема і до США, став протягом останніх п'яти років одним із небагатьох інструментів у розпорядженні Верховної Ради України
Серед актів українського парламенту за останні п'ять років можна відзначити постанову «Про звернення до Європейського парламенту, Парламентської асамблеї Ради Європи, національних парламентів держав-членів ЄС, США, Канади, Японії та Австралії щодо масового розстрілу людей під Волновахою в Україні» у 2015 році та Звернення Верховної Ради України до Конгресу Сполучених Штатів Америки щодо безпекових гарантій у 2017 році. В останньому йдеться про можливість надання Україні статусу основного союзника США поза НАТО.

Під час розгортання подій в Криму, Верховна Рада України 28 лютого 2014 року ухвалила Звернення до держав-гарантів відповідно до Меморандуму про гарантії безпеки у зв'язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї (Будапештський меморандум). В тексті документа йшлося про занепокоєння подіями в Криму, а також містився заклик підтримати здійснення РБ ООН моніторингу ситуації в окремих регіонах України. Пізніше, 11 березня 2014 року, Верховна Рада звернулася до США та Великобританії із закликом зберегти незалежність, суверенітет та теперішні кордони України.

Взагалі механізм парламентських звернень до міжнародної спільноти, зокрема і до США, став протягом останніх п'яти років одним із небагатьох інструментів у розпорядженні Верховної Ради України. Як правило, ці заклики не мали політичних чи юридичних наслідків, стаючи своєрідними заявами про позиції, наміри та проблеми, з приводу яких депутати від різних політичних сил могли знайти спільну позицію.

Іншим механізмом парламентської роботи стала депутатська група з міжпарламентських зв'язків із США, одна з найбільших подібних груп в українському парламенті. Метою роботи групи є поглиблення українсько-американських відносин, активізація політичного діалогу, поглиблення економічних зв'язків, створення нових можливостей для співробітництва. Основними пріоритетами роботи групи є співпраця із питань безпеки, підтримка реформ в Україні, сприяння економічному розвитку та гуманітарне співробітництво. У Верховній Раді 8 скликання групу очолюють народний депутат від Радикальної партії України Віктор Галасюк та позафракційний народний депутат Віктор Чумак. У квітні 2018 року відбувся візит делегації групи до США, в рамках якого пройшли зустрічі із керівництвом Українських кокусів у Сенаті та Палаті представників, зустрічі у державних установах США, з представниками української діаспори, а також із керівниками аналітичних центрів. Серед іншого українська делегація представила законопроекти про запровадження пропорційної системи виборів Верховної Ради за відкритими списками, ряд інших ініціатив.

У червні 2017 року спікер Верховної Ради Андрій Парубій здійснив чотириденний офіційний візит до США, де зустрівся зі спікером Палати Представників Конгресу Полом Райаном, головою Комітету з питань збройних сил Палати представників Маком Торнберрі, співголовою Комітету з питань збройних сил Палати представників Адамом Смітом, співголовою комітету в закордонних справах Палати представників Еліотом Енгелем та головою Республіканської більшості в Палаті представників Кевіном МакКарті. Окрім цього, спікер Верховної Ради зустрівся із членами Українського Кокусу Сенату, виступив із доповіддю на конференції П'ятого щорічного саміту робочої групи США-Україна та зустрівся із головою Комітету з питань збройних сил Сенату Джоном Маккейном та співголовою комітету з питань збройних сил Сенату Джеком Рідом.

Ще один, робочий візит Андрія Парубія до США відбувся в червні 2018 року. Під час нього пройшли зустрічі спікера Верховної Ради із заступником держсекретаря США Андреєю Томсон, заступником помічника міністра оборони США Лорою Купер, помічником держсекретаря Уессом Мітчелом, членами підкомітету з питань Європи та регіонального співробітництва у сфері безпеки комітету в закордонних справах Сенату США.

Відвідувала США із візитом і віцеспікер Верховної Ради Ірина Геращенко, зокрема, у грудні 2017 року. Оскільки на той час вона була представником України в гуманітарній підгрупі Трьохсторонньої контактної групи, у центрі уваги візиту були переговори щодо безпеки, гуманітарної ситуації на Донбасі та в Криму, роботи мінських груп, звільнення заручників; але також і реформування роботи Верховної Ради та боротьба із корупцією.

Комітет Верховної Ради України у закордонних справах бере активну учать у міжпарламентському діалозі. У серпні 2016 року Голова комітету Ганна Гопко відвідала США, де взяла участь у з'їзді Демократичної партії. У липні 2018 року Ганна Гопко була із робочим візитом у США, де зустрічалася із послом з особливих доручень Держдепартаменту США з питань міжнародної свободи релігії Семом Браунбеком – у центрі розмови перебувало питання автокефалії української церкви. Також відбулися зустрічі із представником Міністра оборони США з питань України, Росії та Євразії Лорою Купер, яка високо оцінила Закон «Про національну безпеку», прийнятий Верховною Радою України.

У червні 2019 року делегація Комітету Верховної Ради України у закордонних справах здійснила візит до США. Четверо членів парламентського комітету на чолі із Ганною Гопко зустрілися із головою Комітету у закордонних справах Палати представників Еліотом Енгелем та віцеголова підкомітету з питань Європи, Євразії, енергетики та довкілля Комітету в закордонних справах Палати представників Абігаль Спенбергер. Депутати сконцентрували увагу на питаннях, пов'язаних із реалізацією проекту «Північний потік-2», режимом антиросійських санкцій, звільненні українських політв'язнів та перспективах членства України в НАТО.

Погляди парламентських партій в Україні на відносини зі США є схожими в тому, що стосується важливості американської підтримки для України
Діяльність Комітету Верховної Ради України у закордонних справах на американському напрямку концентрується останнім часом навколо протидії російській агресії, американської допомоги Україні, реалізації реформ в Україні. Комітет ініціював цілий ряд круглих столів, присвячених проблематиці українсько-американських відносин, а також провів ряд відкритих засідань з цих питань. Значну увагу ролі та місцю США у зовнішній політиці України присвятила і Громадська рада при Комітеті.

Погляди парламентських партій в Україні на відносини зі США є схожими в тому, що стосується важливості американської підтримки для України та прагнення до стратегічного партнерства із Вашингтоном. Але водночас, фракції Опозиційного блоку, Волі народу та Партії Відродження виступають проти кроків, які могли б зробити партнерство із США більш тісним і, зокрема, наблизити Україну до членства в НАТО. Депутати цих фракцій в своїй більшості не підтримали Звернення Верховної Ради України до Конгресу Сполучених Штатів Америки щодо безпекових гарантій 22 березня 2017 року.

5
Основні проблеми та ризики
Основним викликом для двосторонніх відносин України і США залишається низький рівень взаємозалежності та слабкий ступінь інституціоналізації відносин
Ключовою проблемою міжпарламентського українсько-американського співробітництва залишається обмежений вплив його результатів на практичні кроки виконавчої влади в обох країнах. І в Україні, і в США зовнішня політика і політика безпеки знаходяться в руках президентів і урядів. У зв'язку із цим часто будь-які ініціативи, що виникають в парламентах, потребують незвично довгого часу для втілення в життя.

Крім того, парламентській співпраці часто бракує послідовності та системності, особливо із українського боку. За відсутності довгострокової політики та бачення розвитку двосторонніх відносин, українська риторика та пріоритети стають надто мінливими, а структурування роботи парламентських інструментів співпраці відбувається радше на рівні окремих особистостей. В цьому відношенні Верховній Раді варто глибше вивчити досвід Конгресу США в тому, що стосується підтримки діалогу із інституціями інших держав.

Основним викликом для двосторонніх відносин України і США залишається низький рівень взаємозалежності та слабкий ступінь інституціоналізації відносин. Україна періодично з'являється і знов зникає з кола пріоритетів американської зовнішньої політики, продовжуючи перебувати в «сірій зоні», позбавлена дієвих гарантій безпеки та стратегічного економічного інтересу з боку Вашингтона.

При цьому потенціал подолання такого роду обмежень залишається незначним. Величезне від'ємне сальдо торгівельного балансу для України робить перспективу обговорення зони вільної торгівлі зі США сумнівною, а незначна питома вага України в американській торгівлі і, особливо, низький рівень прямих американських інвестицій в українську економіку не дозволять перетворити торгівельні та економічні зв'язки між державами на рушій політичної співпраці.

Внаслідок цього Україна часто сприймається у Вашингтоні крізь призму російської політики або виступає своєрідним додатком до американсько-російських відносин. Мірою зростання недовіри й прагматичного сприйняття цих відносин у Москві й Вашингтоні, зростатимуть ризики перетворення українського питання на предмет дипломатичних торгів.

Безпосередні ризики, що випливають із такого стану справ, включають:
втрату інтересу та мотивації підтримувати Україну з боку США;
зменшення обсягів допомоги;
випадіння України із масштабних проектів Вашингтона в регіоні;
«дорожчання» американської підтримки – ситуація, коли за збереження співпраці із Вашингтоном доведеться платити втратами шансів на співробітництво із іншими центрами сили, наприклад Китаєм чи ЄС.
Пошук змістів для співпраці із тим, щоб вона із простої асиметричної залежності перетворювалися на стратегічне партнерство – основний довгостроковий виклик для всіх державних інституцій, дотичних до розвитку відносин України і США.

6
Рекомендації
Відповідно до Статті 85 Конституції України, до повноважень Верховної Ради належить визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики та реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та НАТО. Виходячи із цього, діяльність парламенту України може концентруватися на наступних завданнях:
1
Розробка концептуального бачення, довгострокової політики та пріоритетів співпраці із Сполученими Штатами Америки. Визначення основних параметрів такої політики має узгоджуватися із більш широким баченням України в архітектурі міжнародної безпеки, а також із іншими напрямами її зовнішньої політики.
2
Конкретизація діалогу із Вашингтоном з питань оборони та протидії російській агресії. Використання зв'язків із профільним комітетами Конгресу для збільшення обсягів допомоги Україні, розширення постачання зброї із деталізацією її номенклатури.
3
Розробка і втілення законодавчих ініціатив, спрямованих на подолання тих факторів, що перешкоджають поглибленню українсько-американських відносин: подолання дефіциту демократії, боротьбу із корупцією, реформування сектору національної безпеки , вдосконалення механізмів правового захисту інвестицій тощо.
4
Всебічне та швидке сприяння будь-яким ініціативам, пов'язаним із спільними військовими навчаннями, особлива увага до миротворчих операцій, які підтримують США.
5
Модифікація законодавства у сфері енергетики таким чином, щоб максимально сприяти реалізації українсько-американського співробітництва у цій галузі.
6
Оптимізація роботи депутатської групи з міжпарламентських зв'язків із США, яка, незважаючи на велику чисельність, залишається не надто ефективною.
7
Активізація громадського та експертного обговорення на платформі парламенту та профільних комітетів проблем та питань порядку денного двосторонніх відносин із залученням до нього представників ділових кіл, американознавців, спеціалістів з міжнародної та національної безпеки.