Ганна Шелест
Співпраця України з НАТО
Співпраця з НАТО включає як зовнішні контакти, так і значний обсяг внутрішнього законодавства, яке забезпечує реформування сектору безпеки та оборони, адаптації та наближення до стандартів Альянсу. ВРУ виконує як функції законодавчої підтримки євроатлантичного курсу України, так і має власні можливості для кооперації за цим напрямом.
1
Чому ця тема важлива?
Закріплення курсу України на майбутнє членство в НАТО у Конституції України не стало завершуючим етапом, а навпаки поклало початок ще більшій роботі за напрямом євроатлантичної інтеграції
Протягом останніх п'яти років питання співробітництва України з НАТО та інтеграції до Альянсу залишалось одним із ключових питань зовнішньополітичного порядку денного держави. Комплексність завдань щодо впровадження стандартів НАТО, реформування сектору безпеки та оборони, міжнародного військового співробітництва потребували координованої роботи не тільки виконавчої, а й законодавчої влади.

Закріплення курсу України на майбутнє членство в НАТО у Конституції України не стало завершуючим етапом, а навпаки поклало початок ще більшій роботі за напрямом євроатлантичної інтеграції.

Водночас, різниця позицій окремих політичних партій щодо майбутнього членства загалом, проведення можливого референдуму щодо членства, термінів інтеграції тощо, які були висловлені у різні періоди часу, потребує чіткого формулювання позицій політичних партій, які йдуть на вибори, щодо основних питань євроатлантичного порядку денного України.

Питання закріплення нейтрального статусу України фактично було знято ще у 2014 році. Нелегальна анексія Криму та російська агресія на Донбасі відбулася попри те, що ще у 2010 році був закріплений так званий «позаблоковий статус» України відповідно до Закону «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики». Термін «позаблокового статусу» відсутній у міжнародному праві, оскільки відсутнє саме поняття «блоку» - термін, який був притаманний радянському часу і використовувався саме для визначення Організації Північноатлантичного договору. Таким чином, у 2010 мова йшла саме про статус поза НАТО на угоду РФ.
Подальший розвиток подій продемонстрував значний ріст підтримки населення ідеї вступу України до НАТО, від 13% у 2012 році до 53% у червні 2019. При цьому у листопаді 2015 року - 75% громадян України проголосували б «за» вступ до НАТО на можливому референдумі
2
Сучасний стан справ
Протягом останніх п'яти років відбувалась значна робота як на національному рівні, так і на рівні двостороннього співробітництва.

Важливим кроком стало відновлення діяльності Комісії з координації євроатлантичної інтеграції на чолі з профільним Віце-прем'єром та утворення Управління НАТО у складі Урядового офісу з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, що дозволило систематизувати роботу та забезпечити краще виконання поставлених завдань в рамках Річних національних програм.
Документи
з 2014 року
Починаючи з 2014 року було підписано більше 15 важливих документів двостороннього співробітництва, спрямованих на співробітництво в сфері охорони інформації, технічної допомоги Збройним силам України, участі України у місіях НАТО, спільних навчаннях, співпраці в сфері медичної реабілітації, оборонно-технічної взаємодії, стратегічних комунікацій, статусу Представництва НАТО в Україні тощо.

Комплексний пакет допомоги НАТО
09.07.2016
Одним з найважливіших елементів співпраці стали Трастові Фонди НАТО для України. У КПД (CAP) міститься понад 40 заходів цілеспрямованої допомоги у ключових галузях, серед яких: протидія гібридній війні, планування на випадок надзвичайних ситуацій цивільного характеру; реформування Служби безпеки України, стратегічні комунікації, медична реабілітація, кібербезпека, матеріально-технічне забезпечення, реформа управління, логістика і стандартизація, захист критичної інфраструктури тощо. Трастові фонди спрямовані на допомогу в сфері кібербезпеки, медичної реабілітації, модернізації системи командування та управління, соціальної адаптації військовослужбовців, реформування системи логістики, безпечного захоронення радіоактивних відходів та утилізації застарілих боєприпасів, а також професійний розвиток цивільного персоналу сектору безпеки та оборони.
Середньостроковий план
пріоритетних дій Уряду до 2020
3 квітня 2017
Питання інтеграції України в НАТО, реформування ЗСУ відповідно до стандартів та принципів Альянсу, а також дипломатичної підтримки діалогу Україна – НАТО були включені до Середньострокового плану пріоритетних дій Уряду до 2020 року та до щорічних Планів пріоритетних дій Уряду.

Засідання Північноатлантичної ради в Києві
9-10 липня 2017
З нагоди двадцятиріччя Особливого партнерства між Україною і НАТО, в якому взяли участь посли держав – членів Альянсу, Президента України Петро Порошенко та Генеральний секретар НАТО Єнс Столтенберг. Мав стати потужним інструментом просування міжнародного іміджу України
Експертною комісією було обрано Генерального директора УІ. Було сформовано команду інституту, проведено стратегічну сесію та розгорнуто активну комунікаційну діяльність в Україні. Також затверджено Концепцію розвитку Українського інституту, яка визначає короткотермінові та середньострокові пріоритети організації. Представництва Українського інституту планувалося відкрити в чотирьох європейських столицях – Варшаві, Берліні, Парижі та Римі. Однак через складний процес міжінституційного погодження реалізація даного завдання гальмується.

Щорічно відбувається значна кількість візитів українських високопосадовців до Брюсселю для участі у регулярних та позачергових заходах у рамках Комісії Україна-НАТО та спільних робочих груп, а також для участі у заходах під егідою НАТО. Регулярні зустрічі на рівні президента (крім засідань Комісії Україна-НАТО на рівні глав держав та урядів, починаючи з 2018 р. по т.ч.), віце-прем'єр-міністра, міністрів закордонних справ та оборони (крім засідань Комісії Україна-НАТО на рівні міністрів закордонних справ та оборони, починаючи з кінця 2017 р. по т.ч.), народних депутатів та робочих груп, участь України у самітах НАТО.

Протягом всіх років позиція НАТО щодо російсько-українського конфлікту є незмінною — підтримка територіальної цілісності та суверенітету, засудження російської агресії, зменшення співробітництва з РФ, зміцнення власної безпеки на Східному фланзі, збільшення політичної та технічної допомоги Україні.
Спільна робоча група Україна – НАТО з питань воєнної реформи, створена у 1998 році, є основним органом, що спрямовує співпрацю між Україною і НАТО у галузі реформування структур безпеки і оборони. Її діяльність значно активізувалась з 2014 року, зокрема розширились проекти щодо професійної підготовки у сфері євроатлантичної інтеграції для українських державних службовців.

Серед ключових галузей співробітництва на сьогодні – демократичний цивільний контроль над Збройними силами і структурами безпеки, а також розбудова ефективних і дієвих структур безпеки і оборони.

Крім того, Україна традиційно бере участь у Рамковій угоді «Партнерство заради миру», а також Програмі «Наука заради миру та безпеки». В рамках останньої основна співпраця зосереджена на боротьбі з тероризмом, захисті від радіологічних, хімічних, біологічних і ядерних засобів (РХБЯ), розвитку передових технологій, виявленні і знешкодженні вибухонебезпечних боєприпасів і мін.

У 2018 році між НАТО та Україною було узгоджено сорок дві цілі партнерства у Процесі планування та оцінки сил, які спрямовані на допомогу Україні в модернізації та реформуванні її оборонно-безпекових інститутів. Двадцять шість цілей стосуються Міністерства оборони та Збройних сил України і зосереджуються на реформуванні існуючих структур відповідно до західних принципів та практик, 15 цілей стосуються Міністерства внутрішніх справ та підпорядкованих йому структур, і одна — СБУ.

Все більшого розвитку набуває співробітництво в рамках Платформи протидії гібридним загрозам. Новою темою співробітництво стає побудова Національної системи стійкості (resilience), а також посилення безпеки в регіоні Чорного моря.

3
Стратегічне бачення
НАТО займає значне місце у всіх документах стратегічного характеру, прийнятих в Україні в останні роки. Основна увага присвячена питанням реформування збройних сил України та загалом сектору безпеки відповідно до стандартів НАТО, співробітництву та майбутньому членству в Альянсі. У 2018-2019 рр. відбулося дві значні зміни.

Закон щодо змін до Конституції України
ВРУ схвалила Закон щодо змін до Конституції України, відповідно до яких повинні бути закріплені європейський та євроатлантичний вибір України.
Попри відсутність консенсусу серед парламентських партій щодо питання євроатлантичної інтеграції, що було продемонстровано у ході обговорення законопроекту щодо змін до Конституції України (Опозиційний блок не дав жодного голосу за закон щодо стратегічного курсу на набуття повноправного членства України в ЄС та НАТО), голосування конституційною більшістю в 334 голосів говорить про значний політичний інтерес до теми та консолідовану позицію більшості політичних сил.
Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (щодо зовнішньополітичного курсу України)
Крім того, попередньо Верховна Рада ухвалила Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (щодо зовнішньополітичного курсу України) (08.06.2017), у якому серед основних засад зовнішньої політики зазначено поглиблення співпраці з Північноатлантичним альянсом з метою набуття членства у цій організації.
Безпековий пакет
Всі три основні документи безпекового пакета — Стратегія національної безпеки та оборони України (травень 2015 року), Воєнна доктрина України (вересень 2015 року) та Закон України «Про національну безпеку» (липень 2018 року) визначають стратегічну ціль — забезпечення інтеграції України до Європейського Союзу та формування умов для вступу в НАТО. Зокрема, у ст. 17 Воєнної доктрини говориться, що «реформування Збройних Сил України з метою досягнення оперативної і технічної сумісності зі збройними силами держав — членів НАТО» є основними завданнями воєнної політики України у найближчий час.
Указ Президента України №298/2018 «Про річні національні програми під егідою Комісії Україна – НАТО РНП»
Інший важливий крок – підписання 2 жовтня 2018 року Указу Президента України №298/2018 «Про річні національні програми під егідою Комісії Україна – НАТО РНП», що затвердило новий порядок формування та оцінювання РНП і сприятиме кращому плануванню з боку різних органів влади, залучених у процесі реалізації програми.
Концепція вдосконалення інформування громадськості про співробітництво України з НАТО
Серйозним досягненням стало затвердження Концепції вдосконалення інформування громадськості про співробітництво України з НАТО на 2017-2020 роки. Водночас, реалізація цього документу не отримала такої ж уваги, як інформування щодо європейської інтеграції, все ще необхідне належне фінансування, стратегічне планування інформаційних кампаній та розширення цільових аудиторій для кращого інформування населення.
Міжнародні документи
Основними міжнародними документами, які визначають характер відносин України з НАТО, є Хартія про особливе партнерство між Україною та НАТО (від 9 липня 1997 року) і Декларація про її доповнення (від 21 серпня 2009 року).
Фактично сьогодні курс України на членство в НАТО має достатнє закріплення на стратегічному рівні, і потребує детального опрацювання на рівні нормативних актів, практичних планів та програм реалізації.
4
Що робилося ВРУ
Складність оцінки євроатлантичного напряму роботи Верховної Ради обумовлена декількома причинами:
Цей напрям включає як зовнішні контакти, так і значний обсяг внутрішнього законодавства, яке забезпечує реформування сектору безпеки та оборони, адаптації та наближення до стандартів НАТО;
За цей напрям одночасно відповідає три комітети ВРУ без визначення провідного комітету.
Представники більшості політичних партій, керівники фракцій та голова ВРУ VIII скликання висловлювалися за вступ України до НАТО
Відповідно до змін до Конституції України, які були прийняті у 2019 році, у ст.85 повноваження Верховної Ради «визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики» були доповнені формулюванням – «реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору».

Угода про коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» від 2014 року приділяє значну увагу питанням реформування збройних сил України відповідно до стандартів НАТО. Серед основних реформ, які зазначені в пріоритетах — Реформування системи забезпечення національної безпеки і оборони, зокрема через «відновлення політичного курсу на інтеграцію до Євроатлантичного безпекового простору та набуття членства в Організації Північно-Атлантичного договору».

Водночас, варто відзначити існуючі суперечності серед певних політичних партій відносно перспективи майбутнього членства України в НАТО. Представники більшості політичних партій, керівники фракцій та голова ВРУ VIII скликання висловлювалися за вступ України до НАТО, продовження реформування сектору безпеки за стандартами НАТО та активізацію співробітництва, особливо після агресії проти українських військових моряків у листопаді 2018. Однак, існують певні розбіжності у поглядах щодо часу можливого вступу, необхідності проведення референдуму з цього приводу тощо. Голосування за зміни до Конституції України вкотре продемонструвало негативну позицію Опозиційного блоку, який не підтримав євроатлантичний курс держави.

Верховна Рада України виконує як функції законодавчої підтримки євроатлантичного курсу України, так і має власні можливості для кооперації за цим напрямом. Окрім звернень до НАТО та країн-членів з різноманітних питань, які використовувалися протягом 2 років, також робота ведеться завдяки участі делегації України в Парламентській асамблеї НАТО, Міжпарламентській раді Україна-НАТО.

Парламентська делегація України у Парламентській асамблеї НАТО станом на червень 2019 року складається з 8 народних депутатів, які представляють Блок Петра Порошенка (3 особи), Народний Фронт (2 особи), Батьківщину (1 особа), Самопоміч (1 особа), Опозиційний блок (1 особа). З яких, члени Комітету ВРУ з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності – 3, Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції – 1, Комітету Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони – 2, Комітету Верховної Ради України з питань науки і освіти – 1, Комітету Верховної Ради України у закордонних справах – 1.

Подібний перекіс викликає питання, беручи до уваги теми пріоритетного співробітництва та взаємозв'язок з подальшою роботою за євроатлантичним напрямом в середині ВРУ.
Українська частина міжпарламентської ради Україна-НАТО складається з 12 народних депутатів, де до членів Постійної делегації в ПА НАТО додаються керівники відповідних комітетів ВРУ. 23-25 червня 2019 року у м.Львів відбулося засідання Міжпарламентської ради Україна–НАТО.

За ініціативи Української сторони чергове засідання весняної сесії ПА НАТО буде проведене в Україні у 2020 році.

Від ВРУ залежить допуск іноземних військових на територію України для участі у спільних навчаннях, прийняття законів та змін до нормативно-правових актів, які необхідні для проведення реформи сектору безпеки та оборони
Фактично питаннями, пов'язаними зі співробітництвом України та НАТО, опікуються три комітети — з питань національної безпеки і оборони, у закордонних справах, з питань європейської інтеграції.

Від ВРУ залежить допуск іноземних військових на територію України для участі у спільних навчаннях, прийняття законів та змін до нормативно-правових актів, які необхідні для проведення реформи сектору безпеки та оборони та реалізації завдань у рамках Річної національної програми Україна – НАТО, проведення парламентських слухань та публічних обговорень відповідних питань.

Так, зокрема, 18 жовтня 2017 були проведені Спільні комітетські слухання комітетів Верховної Ради України у закордонних справах, з питань європейської інтеграції та з питань національної безпеки і оборони на тему: «Наближення України до стандартів НАТО: перешкоди та досягнення. Стан виконання Річної національної програми співробітництва під егідою Комісії Україна-НАТО та Стратегічного оборонного бюлетеня України», а 12 березня 2019 за ініціативи Комітету у закордонних справах був проведений Круглий стіл на тему: "Інформаційна та кібербезпеки у контексті євроатлантичної інтеграції".

Ухвалення у 2018 році Закону про національну безпеку сприяло реформуванню в усіх сферах безпекового сектору України, але потребує подальшого прийняття відповідних законодавчих актів для його імплементації. До такого пакету законодавчих ініціатив входять законопроекти щодо посилення парламентського контролю, реформи Служби безпеки України та розвідувальних органів, розробки ефективної системи захисту секретної інформації. Позитивним фактором стане ухвалення цих законопроектів до грудневого саміту НАТО в Лондоні, що дозволить Україні мати більш вагому позицію під час переговорів із партнерами.

Також 7 лютого 2019 року Верховна Рада схвалила звернення до парламентів держав-членів НАТО, Північноатлантичної ради та Парламентської асамблеї НАТО з проханням надати Україні план дій щодо членства на саміті Альянсу в Лондоні в грудні 2019 року, яке за дорученням Кабінету Міністрів було розповсюджене серед країн-членів Альянсу дипломатичними каналами.

5
Основні проблеми та ризики
Все ще залишається проблемною належна координація між Кабінетом міністрів України та ВРУ з питань євроатлантичної інтеграції
Попри пріоритетність теми, у ВРУ немає окремого комітету, який би опікувався тематикою євроатлантичної інтеграції. Так, наприклад, заступником секретаря Постійної делегації у Парламентській асамблеї НАТО є представниця Секретаріату Комітету з питань європейської інтеграції. Відповідно, саме в рамках цього комітету створений підкомітет з питань співробітництва з НАТО та Міжпарламентською конференцією з питань Спільної політики безпеки і оборони Європейського Союзу, питань Східного партнерства та ПА ЄВРОНЕСТ. Водночас в Комітеті у закордонних справах ВРУ також існує підкомітет з питань євроатлантичного співробітництва та євроінтеграції.

Негативним є той факт, що обидва голови підкомітетів Мустафа Найєм та Світлана Заліщук не входять до Парламентської делегації у Парламентській асамблеї НАТО, оскільки були відкликані фракцією в листопаді 2016 року через членство в іншій партії.

Визначення основним комітетом ВРУ відповідальним за євроатлантичний напрямок — комітет з питань євроінтеграції має свої вади, оскільки цей комітет здебільш сконцентрував свою увагу виключно на питаннях ЄС, а не НАТО.

Все ще залишається проблемною належна координація між Кабінетом міністрів України та ВРУ з питань євроатлантичної інтеграції. Не завжди пріоритетність прийняття відповідного законодавства для реформи сектору безпеки та оборони України, визначена Урядовим офісом координації європейської та євроатлантичної інтеграції та закріплена в РНП, відображається в пріоритетності розгляду відповідних законопроектів у ВРУ.

Нерозуміння окремими депутатами важливості прийняття законодавства, яке регламентує технічні питання адаптації українських збройних сил до стандартів НАТО також є значною проблемою. Наприклад, необхідно зазначити неприпустимість таких затягувань із голосуванням, як відбувалось із Проектом Закону "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" (щодо виконання військового обов'язку та проходження військової служби), який дозволив би запровадити нові військові звання сержантського і старшинського складу ЗСУ, забезпечивши їх відповідність еквівалентній колонці «NATO Code» згідно зі STANAG 2116, та дозволить підвищити роль сержантського і старшинського складу ЗСУ.

Крім того, попри заплановане у Програмі Уряду на 2018 рік приєднання України до Центру передового досвіду НАТО з питань енергетичної безпеки, процедури не були закінчені, й приєднання очікується лише у другій половині 2019 року.

Що стосується міжнародного напряму, то значною проблемою залишається блокування засідань Комісії Україна – НАТО вищого рівня політичного діалогу (на рівні глав держав та урядів, міністрів закордонних справ та міністрів оборони) з боку Угорщини. Питання використання розбіжностей щодо імплементації окремих статей Закону про освіту з метою блокування діалогу на найвищому рівні продовжує негативно впливати на співробітництво і змушує переходити на нижчий рівень контактів. Однак, в багатьох країнах-членах НАТО, а також штаб-квартирі організації розуміють складність цієї ситуації і не виступають на боці Угорщини. Відповідно ситуація потребує активної комунікації не лише на рівні виконавчої влади, а й на рівні законодавчої, де Угорщина не може мати блокуючого впливу.

6
Рекомендації
1
Важливим елементом співробітництва України з НАТО є збереження спадкоємності контактів на парламентському рівні в незалежності від того, які партії отримують більшість у ВРУ нового скликання. В час, коли Росія намагається змінити позицію багатьох міжнародних майданчиків щодо подій в Україні, позиція Парламентської Асамблеї НАТО зберігалась незмінною. Тому вкрай важливим є і незмінність української позиції щодо співробітництва та реформ на євроатлантичному напрямі.
2
В Угоді про коаліцію фракцій нової Верховної Ради 2019 року необхідно закріпити конкретні кроки щодо наближення України до членства в НАТО, прийняття законопроектів, які необхідні для реалізації Річної національної програми, а також реформування сектору безпеки та оборони України відповідно до стандартів НАТО, включаючи демократичний цивільний контроль.
3
В ВРУ нового скликання необхідно створити окремий комітет з питань євроатлантичної інтеграції України, що дозволить краще координувати питання порядку денного, усунути дублювання функцій, а також налагодити співробітництво з натівським підрозділом Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції.
4
Необхідно забезпечити регулярний парламентський контроль шляхом проведення парламентських та/або комітетських слухань, зокрема з питань виконання річних національних програм співробітництва під егідою Комісії Україна – НАТО, та інших питань порядку денного взаємодії України та НАТО.
5
Хоча Парламентська Асамблея НАТО не є формально частиною Північноатлантичного Альянсу, проте, беручи до уваги їх тісний контакт та відкритість до діалогу з країнами-партнерами, ПА НАТО залишається вагомим майданчиком для обміну досвідом, просування співробітництва та лобіювання інтересів України в країнах-членах Альянсу. Саме тому належне проведення весняної сесії ПА НАТО 22-25 травня 2020 року у Києві є вкрай важливим.
6
В ході слухань чи під час чергового засідання заслухати керівників МЗС щодо перспектив підготовки Стратегії публічної дипломатії, її потенційного інституційного та інструментального наповнення, необхідних обсягів бюджетного фінансування. Окремим питанням, на яке треба також шукати спільну відповідь - це сфера роботи із закордонними журналістами, а також розширення числа українських митців, літераторів, художників, які можуть бути задіяні як промоутери України за кордоном.
7
Проведення сесії ПА НАТО повинно стати не тільки майданчиком для висловлення підтримки України та протокольним заходом високого рівня, але й бути наповненим відповідним змістом. Зокрема, варто підготувати Спільну декларацію, в якій підкреслювався б прогрес України щодо реформування сектор у безпеку та оборони, наближення до стандартів НАТО та окремо наголошувалося на майбутньому членстві в Альянсі. Для цього, вже зараз новому складу ВРУ та новому складу Постійної делегації до ПА НАТО необхідно порушувати ці питання під час зустрічей зі своїми колегами.
8
Крім того, в рамках ПА НАТО варто підняти питання щодо розширення співробітництва в Чорноморському регіоні, зокрема у питаннях розбудови систем стійкості та протидії гібридним загрозам.
9
Під час одного з перших засідань Комітету у закордонних справах доцільно визначити одного із заступників голови Комітету відповідального за участь у Міжвідомчій комісії з питань популяризації України у світі, яка створена при МІП та відповідальна за координацію сфери публічної іміджевої діяльності між задіяними владними органами. З часом необхідно перейти до переформатування цієї інституції, залучення більшої кількості неурядових експертів.