Олександр Краєв

Регіон:
ЄС
Тема:
Рада Європи

Пропозиції до резолюцій Парламентської Асамблеї Ради Європи

Для розгляду питання просування пропозиції до резолюції необхідно розібрати декілька базових термінів та принципів роботи з документами ПАРЄ. Проект резолюції, яку делегація бажає просувати в Асамблеї, має назву «пропозиція про резолюцію» (motion for a resolution). Подібна пропозиція може також стати основою для рекомендації (motion for a recommendation). У термінології ПАРЄ резолюція (resolution) є «втіленням рішення Асамблеї з питань, які вона уповноважена надалі імплементувати, або є висловленням поглядів, за які вона несе відповідальність». Водночас рекомендація (recommendation) «містить пропозиції, адресовані Комітету міністрів, реалізація яких входить до компетенції урядів держав»

У кожної резолюції є автори –делегати, які є безпосередніми авторами тексту та ініціаторами подання пропозиції і першими її підписантами. Також варто згадати про спонсорів – делегатів, які підтримують пропозицію про резолюцію, готові її підписати, але не є безпосередніми авторами тексту відповідної пропозиції. 

Відповідно до Статті 25 Правил процедури Парламентської Асамблеї РЄ, пропозиції для рекомендації чи резолюції (розмір яких не перевищує 300 слів) мають бути подані як мінімум 20 членами Асамблеї, які є представниками як мінімум 5 національних делегацій, або таке рішення має бути прийнято відповідним кворумом одного з комітетів Асамблеї. В обох випадках, після подання пропозиції до Бюро Асамблеї чи на розгляд відповідного комітету підписи авторів та спонсорів під документом не можуть бути відкликані (пункт 25.2). Після подання пропозиції до відповідної резолюції, Голова Асамблеї, у консультації з Бюро та відповідними комітетами, приймає рішення, чи відповідає пропозиція правилам Асамблеї (точні правила щодо оформлення та вимоги до резолюцій представлені в Розділі IV згаданих Правил процедури). 

Після затвердження Головою такої пропозиції існує два шляхи розвитку ситуації (відповідно до Статті 26):

  1. Пропозиція про резолюцію одразу виноситься на голосування всієї Асамблеї;
  2. У випадку необхідності додаткового розгляду, пропозиція до резолюції передається Головою Асамблеє до відповідних комітетів, з метою підготовки їх консультативних думок (opinions) та надання додаткової інформації від профільних експертів комітетів.

Варто зауважити, що навіть після затвердження резолюції Асамблеєю, Голова або Бюро можуть направити її у відповідні комітети для отримання звіту (report) щодо особливостей її імплементації, але тільки у разі, якщо дану резолюцію ще не подавали на розгляд цього комітету (пункт 26.2).

Розглядаючи процес подання та просування пропозиції у Парламентській Асамблеї Ради Європи, важливо звернути увагу на декілька основних моментів. По-перше, на початковому

етапі роботи з пропозицією до резолюції необхідно чітко визначитися із формою подання пропозиції – резолюція Асамблеї чи рекомендація для Ради Міністрів (а отже, і для відповідного втілення на національних рівнях). Вибір відповідної форм напряму залежить від кінцевої мети просування пропозиції. 

По-друге, перед початком безпосереднього просування пропозиції важливо попередньо заручитися підтримкою партнерів делегації та провести ґрунтовну кулуарну роботу. Важливо усвідомлювати, що у багатьох випадках пропозиція може “потонути” у додаткових розглядах та консультативних думках комітетів, тому важливо уникнути надто довгої ознайомчої фази і попередньо підготувати необхідну підтримку.

 Робота української делегації з 2014 року

За попередні шість років українська делегація у ПАРЄ працювала переважно з метою вибудови спротиву і засудження російській агресії, підтримки та поваги до прав людини та обмеження потенціалу російського впливу через Асамблею на європейську політику. Серед резолюцій, які були пролобійовані українською делегацією та прийняті ПАРЄ варто виділити наступні: 

  • Резолюція 1988 (від 9 квітня 2014 року): базова резолюція щодо ситуації в Україні, визнає дії РФ агресивними і такими, що порушують міжнародне право; не визнає результати так званого “референдуму” та спробу незаконної анексії Криму та проголошує підтримку України;
  • Резолюція 2028 (від 27 січня 2015 року): розроблення на рівні ПАРЄ механізмів допомоги біженцям та внутрішньо переміщеним особам в Україні – вперше даний гуманітарний компонент був винесений на розгляд;
  • Резолюція 2063 (від 24 червня 2015 року): Асамблея визнає присутність російських військ на території України, наголошує на вирішальній підтримці незаконних збройних формувань з боку РФ;
  • Резолюція 2133 (від 12 жовтня 2016 року): перший міжнародний документ, який визнав РФ стороною конфлікту; звертає увагу на засоби та заходи захисту прав людини на тимчасово окупованих територіях та на переслідування кримськотатарських активістів, а також на факти нелюдського поводження із українськими полоненими та незаконно утримуваними особами (додатково цією темою опікується Резолюція 2112 від 21 квітня 2016 року, Резолюція 2198 від 23 січня 2018 року, Резолюція 2231 від 28 червня 2018 року);
  • Резолюція 2259 (від 24 січня 2019 року): стосується ескалації довкола Азовського моря та вимагає звільнення незаконно захоплених моряків; вперше за час російсько-українського конфлікту посилається на Женевські конвенції 1949 року та використовує формулювання “військовополонений”. 

 

Наріжним каменем усієї роботи останніх років стала Резолюція 1990 (від 10 квітня 2014 року) «Перегляд по суті попередньо затверджених повноважень російської делегації», відповідно до якої делегація РФ була позбавлена права голосу в Асамблеї, права бути представленою у керівних органах ПАРЄ, права брати участь у місіях ПАРЄ зі спостереження за виборами. Дія даної резолюції була продовжена і розширена відповідно до Резолюції 2034 (від 28 січня 2015 року). Проте дана резолюція та накладені нею обмеження припинила свою дію ще до 2019 року, і почасти відігравала роль лише нормативного базису із вимогами до РФ щодо Криму та дотримання прав людини. Кризовим моментом стало прийняття Резолюції 2287 (від 24 червня 2019 року), яка повернула повноваження делегації РФ у Парламентській Асамблеї та фактично задовольнила всі вимоги РФ, та звела нанівець санкційні механізми ПАРЄ. Такий негативний результат було закріплено у Резолюції 2292, ухваленій 28 червня того ж року (були відхилені усі правки, запропоновані неформальною коаліцією України, Латвії, Литви, Естонії, Польщі, Грузії та Великої Британії).

Окрім вищезазначеної тематики, українська делегація активно лобіювала проекти своїх партнерів-учасників неформальної коаліції переважно у наступних темах:

  • Повага до та захист прав людини;
  • Боротьба з корупцією державного рівня;
  • Створення рівних можливостей для ведення бізнесу в Європі;
  • Подальший інституціональний розвиток ПАРЄ та процесу прийняття рішень в організації. 

 Союзники України

Розглядаючи питання потенційних партнерів та союзників української делегації у питанні просування тих чи інших рішень, необхідно розділити пошук таких партнерів на два вектори. Перший – за національним принципом (підтримка національних делегацій країн-учасниць загалом). Другий – за партійним принципом (підтримка тими чи іншими ідеологічними та політичним групами ПАРЄ).

У контексті національних делегацій варто спиратися на підтримку вже існуючої неформальної коаліції у складі Латвії, Литви, Естонії, Польщі, Грузії та Великої Британії. Основним аспектом роботи на цьому напрямку варто назвати саме консолідацію зусиль делегацій та напрацюванню спільних рішень та пропозицій. З червня 2019 року Україна фактично втратила ініціативу у роботі даного об’єднання і надалі робота переважно розвивається інертно.

Щодо інших країн, перспективним партнером у проектах української делегації може виступити Німеччина, яка наразі, незважаючи на внутрішньополітичні перестановки, дійсно працює активно в даному форматі. Варто звернути увагу також на малі держави Європи – Люксембург, Ліхтенштейн, Сан-Марино, та ін. Їх делегати займають доволі активну позицію по багатьом питанням, що стосуються інтересів української делегації. Окрім того, достатньо часто саме делегати малих країн отримують місця у керівництві комітетів та політичних груп, що також може стати вагомим політичним контактом для української делегації. 

Що стосується політичних об’єднань, варто звернути увагу на наступні групи: 

  • Група Європейської народної партії (Group of the European People’s Party). Має декілька особливостей, які можливо ефективно використати для лобіювання українських інтересів: мале представництво про-російські налаштованих депутатів, водночас – вагоме представництво союзників та про-український голова. Александр Поцей (Aleksander Pociej ), Польща, який є головою групи, починаючи з 2016 року, послідовно підтримує проукраїнські проекти та загалом демонструє проукраїнську позицію у своїх виступах;
  • Група Європейських консерваторів та Демократичний Альянс (European Conservatives Group and Democratic Alliance). Сучасний склад консервативного крила ПАРЄ має значну схильність до протистояння інтересам Росії в Асамблеї. Переваги даної групи фактично ідентичні групі Європейської народної партії. Важлива заувага: дана група має значне британське представництво переважно із депутатів, які наразі належать до правлячої більшості у Сполученому Королівстві, тому співпраця на цьому фронті матиме подвійну потенційну вигоду.

Водночас, хоча співпраця конкретно з цими групами може принести найбільший профіцит у контексті голосів та політичної підтримки, робота має вестися з усіма потенційними та зацікавленими в українському порядку денному парламентарями (такі наявні в усіх політичних групах).